Der neue OECD-Standard zum automatischen Informationsaustausch

Die OECD in Paris hat am 13. Februar 2014 eine Verlautbarung erlassen, wonach der künftige Muster-Standard für den automatischen Informationsaustausch über Finanzkonten zwischen Staaten («Standard for Automatic Exchange of Financial Account Information» – nachfolgend «OECD-Standard») einheitlich festgelegt werden soll. Zu diesem Zweck lehnt sich der OECD-Standard eng an den US-amerikanischen Standard gemäss «Foreign Account Tax Compliance Act (FATCA)» an. Die OECD treibt damit ihre Bemühungen weiter voran – Hand in Hand mit der G20 und der EU – die internationale Transparenz in Steuersachen zu optimierten, illegalen Steuerpraktiken zu verhindern und die Erosion der Steuerbasis aufzuhalten.

Der vorliegende OECD-Standard setzt überraschend schnell um, was die G20-Finanzminister und Zentralbank-Vorsitzenden an ihrem Gipfel vom 19. April 2013 beschlossen hatten. Sie hatten verlangt, dass ein weltweit gültiger Standard für den automatischen Informationsaustausch («AIA») betreffend Finanzkonten geschaffen werden sollte, um die globale Steuerhinterziehung einzudämmen und die Steuerehrlichkeit zu fördern. Mit der Publikation des OECD-Standards wird nun ein weiterer Meilenstein auf dem Weg zu einer vollständigen und globalen steuerlichen Transparenz zumindest für Kapitaleinkünfte gelegt. Am 19. März 2014 wurde bereits in einer Verlautbarung («Joint Statement») von rund 40 Staaten, darunter die meisten EU-Länder, die rasche Anwendung dieses Standards ab 2017 angekündigt. Die Schweiz will den Standard ebenfalls rasch übernehmen, während die USA Vorbehalte haben und besonders die asiatischen Länder sich noch bedeckt halten. Unterdessen hat auch die EU einen weiteren wichtigen Zwischenschritt hin zu einem flächendeckenden AIA unternommen, mittels Ausweitung ihrer Richtlinie über die grenzüberschreitende Besteuerung der Zinserträge natürlicher Personen am 24. März 2014.

Der OECD-Standard, der bisher nur auf Englisch vorliegt, umfasst zwei Teile: Einen allgemeinen Einführungsteil und einen Mustervertrag, welcher als Vorlage für den Abschluss zwischen den beteiligten Ländern dienen soll.

Im Einführungsteil werden die Hintergründe und die wesentlichen Grundlagen eines globalen, einheitlichen Standards zum Austausch von Informationen über Finanzkonten dargelegt. Der vorgeschlagene Standard müsse den Prozess des Informationsaustausches vereinfachen, seine Effizienz erhöhen und die Kosten für die Betroffenen reduzieren (Tz. 9 OECD-Standard). Die Standardisierung sei auch erforderlich, weil auf diese Weise eine Vielzahl von Jurisdiktionen und Finanzinstituten davon begünstigt würden. Ziel solle es sein, das Informationsinteresse des Ansässigkeitsstaates möglichst umfassend und effizient zu erfüllen und die Qualität und Genauigkeit der ausgetauschten Informationen zu verbessern. Auf diese Weise solle der Ansässigkeitsstaat die Gelegenheit erhalten, die Gesetzeskonformität seiner Steuerpflichtigen zu prüfen und letztlich zu verbessern (Tz. 9 und Tz. 11 OECD-Standards). Zu diesem Zweck und zur Vermeidung von Umgehungen durch Steuerpflichtige sollen bestimmte Informationen in möglichst grossem Umfang ausgetauscht werden (Tz. 12 Des OECD-Standards). In einem dreidimensionale Kriterienkatalog wird definiert

• welche Finanzinformationen meldepflichtig,
• welche Kontoinhaber betroffen sind und
• welche meldepflichtigen Finanzinstitute diese Informationen zu liefern haben.

Damit legt der OECD-Standard das absolute Minimum der auszutauschenden Informationen fest. Das heisst die beteiligten Länder sind nicht gehindert, zusätzliche Informationen austauschen (Tz. 7 des OECD-Standards). Im Gegensatz zu den in den Doppelbesteuerungsabkommen (Art. 26 OECD-Musterabkommen) vorgesehenen Auskunftsklauseln, die ein aktives Nachfragen des Wohnsitzstaates verlangen, sieht der neue Standard die Weiterleitung von Informationen «automatisch» vor. Das heisst die für eine Besteuerung notwendigen Informationen werden ohne weitere Aufforderung den Finanzverwaltungen der beteiligten Jurisdiktionen als elektronischer Datensatz mindestens einmal jährlich zur Verfügung gestellt. Als wesentlicher Bestandteil zur Qualitätssicherung dieses Informationsstandards wird ein Due Diligence-Prozess bei den Finanzinstituten festgelegt, durch den die notwendigen Informationen und in Betracht kommenden Kontoinhaber identifiziert werden sollen (Tz. 13 des OECD-Standards). Ausserdem soll ein Feedback-Prozess die Verbesserung der Qualität der ausgetauschten Informationen erhöhen. Der OECD-Standard weist im Interesse der Rechte der betroffenen Personen immerhin darauf hin, dass der Austausch von Informationen nur dann stattfinden soll, wenn die Vertraulichkeit der vermittelten Informationen sichergestellt ist. Dazu soll laut Ziff. 15 des OECD-Standards der von der OECD ebenfalls erlassene Leitfaden zur Vertraulichkeit («Keeping it safe») von den beteiligten Vertragspartnern gesetzlich vereinbart werden, ohne dass dies aber Voraussetzung des nachfolgend behandelten Mustervertrages ist.

Der zweite Teil des OECD-Standards enthält einen Mustervertrag, der zwischen den beteiligten Jurisdiktionen zum Informationsaustausch geschlossen werden soll (Model «Competent authority agreement/arrangement» – «CAA»). Dieser CAA soll die einheitliche Rechtsgrundlage für den Informationsaustausch schaffen und die Einheitlichkeit der Auslegung sicherstellen. Des Weiteren enthält der zweite Teil des OECD-Standards einen einheitlichen Meldestandard (Common Standard on Reporting and Due Diligence for Financial Account Information – «Common Reporting Standard» – CRS), der den Umfang und die Qualität der dem anderen Meldestaat zur Verfügung gestellten Informationen festlegt, zahlreiche Begriffe definiert und zugleich die Anforderung an die zu erfüllenden Sorgfaltspflichten der Finanzinstitute («Due Diligence») festlegt. Die technischen Details der Abwicklung des CRS sollen durch einen speziellen OECD- Kommentar noch in diesem Sommer konkretisiert sowie durch entsprechende Gesetze in den beteiligten Jurisdiktionen ausgestaltet werden (Tz. 19 OECD-Standard).

Der OECD-Standard lehnt sich bezüglich der auszutauschenden Informationen bewusst sehr eng an die US-amerikanischen Vorgaben im «Foreign Account Tax Compliance Act» (FATCA) vom 18. März 2010 an – und ist auf alle Zahlungen anwendbar, die nach dem 31. Dezember 2012 an «US-Persons» geleistet werden. FATCA verlangt die Weitergabe (nicht zwingend den Austausch) von Informationen über Finanzkonten von «US Persons» an die USA. Mit der Anlehnung an FATCA verbindet die OECD die Hoffnung, dadurch die Effizienz des Informationsaustauschs zu steigern und die Kosten für die Implementierung zur OECD-Standards reduzieren zu können (Tz. 8 OECD-Standard).

Nachdem OECD-Standard sind praktisch sämtliche Kapitaleinkünfte, die auf sogenannte «Finanzkonten» (s.u.) erzielt werden, zu melden. Nach den detaillierten Regelungen des CRS im Anhang zum OECD-Standard sind von den Finanzinstituten die folgenden Daten auf Finanzkonten zu erfassen und weiterzugeben:

• Name, Adresse, Ansässigkeitsstaat, Steuernummer sowie Geburtsdatum und Geburtsort bei natürlichen Personen;
• Kontonummer; 
• Name und soweit vorhanden Identifikationsnummer des Finanzinstituts; 
• Kontensaldo zum Jahresende bzw. zum Zeitpunkt der Konten-Schliessung, der Rückkaufswert im Falle von Versicherungsverträgen; 
• Während des Jahres auf dem Konto gutgeschriebene oder gezahlte (Brutto-)Beträge aus Zinsen, Dividenden, Einkünften aus Versicherungsverträgen, Bruttoveräusserungserlöse und Zahlungen aus Rückgabe von Finanziellen Vermögensgegenständen («Financial Assets»), zum Beispiel ausgelaufene Schuldtitel.

Der Begriff «Financial Asset» ist umfassend und kasuistisch im CRS (Annex, Section VIII, Ziffer 7) definiert. Der ebenfalls im Anhang definierte Begriff des «Financial Accounts» erschliesst sich nicht unmittelbar und ist ähnlich kompliziert gestaltet wie nach FATCA. Er umfasst alle Konten die üblicherweise von einer Bank geführt werden wie (Sicht-)Einlagenkonten, Verwahrkonten (Depotkonten), aber auch Lebens- und Rentenversicherungen. Ausgenommen sind zum Beispiel bestimmte steuerbegünstigte Pensionskonten und zahlreiche andere im CRS definierte Konten. So sollen bestimmte steuerlich begünstigte Investmentvermögen ausgenommen sein, wobei noch zu klären bleibt, nach welchem Steuerrecht sich diese Ausnahmen richten.

Mit den vorgenannten Anforderungen geht der OECD-Standard über die meldepflichtigen Sachverhalte deutlich hinaus, die bisher nach der EU-Zinsrichtlinie 2003/48/EG vom 3. Juni 2003 (von der Schweiz ab 2005 bilateral übernommen) erfasst wurden. Der OECD-Standard geht jedoch nicht ganz so weit wie FATCA, welches zusätzlich noch weitere Zahlungen, wie Lizenzen, Löhne und Kompensationszahlungen erfasst.

Für eine Besteuerung in Deutschland wären diese Informationen alleine zwar nicht ausreichend, weil hier zum Zweck der Veranlagung die Nettowerte die jeweils steuerlich massgebenden Aufwendungen noch zu berücksichtigen sind. Ausserdem wären ausländische Steuern anzurechnen oder abzuziehen. Darüber hinaus sagen die Informationen auch nichts über die Qualität der gehaltenen Vermögenswerte aus. Allerdings können sie immerhin dazu dienen, die Besteuerung des ausländischen Kontos – resp. der sich daraus resultierenden Erträge und Gewinne – wirksam sicherzustellen. Analoges gilt für die Situation in der Schweiz.

Vom OECD-Standard betroffen sind sämtliche «Finanzkonten» von natürlichen wie auch von juristischen Personen, einschliesslich Stiftungen, Trusts oder ähnlichen Rechtsträgern. Die Umgehungsmöglichkeiten durch Einschaltung solcher Rechtsträger soll minimiert werden, was der Grund für die relativ lange Definition der«Reportable Accounts»(CRS-Annex, Section VIII, lit. D) sein dürfte.

Vereinfacht gesagt sind alle Finanzkonten von Personen meldepflichtig («reportable person»), die in der Jurisdiktion ansässig sind, mit der ein CAA abgeschlossen wurde (Vertragspartner-Land – «reportable jurisdiction»). Zu den meldepflichtigen Personen zählen neben natürlichen Personen auch Rechtsträger, die im Vertragspartner-Land ihren Sitz haben. Nicht meldepflichtig sind die Konto-Informationen von börsennotierten Gesellschaften und ihrer verbundenen Unternehmen, von Behörden und Gebietskörperschaften, internationalen Organisationen, Zentralbanken sowie von Finanzinstituten mit Sitz im Vertragspartner-Land.

Meldepflichtig sind zusätzlich die Kontoinformationen von Rechtsträgern, die zwar nicht im Vertragspartner-Land ansässig sind, aber von einer natürlichen Person oder eines Rechtsträgers des Vertragspartner-Landes «beherrscht» werden, keine Finanzinstitute im nachfolgende behandelten Sinne sind und passive Tätigkeiten ausüben («passive Non Financial Entity» – «passive NFE»). Um die Sache nicht zu einfach werden zu lassen, werden die «passive NFE» im Umkehrschluss abgeleitet aus den «active NFE» (Rechtsträger, die unter anderem zu mehr als 50 Prozent aktive Einkünfte erzielen). Der OECD-Standard zählt wiederum kasuistisch eine Vielzahl von Fällen auf, in denen eine aktive Tätigkeit vorliegt. Eine «Beherrschung» im vorgenannten Sinne liegt bei Rechtsträgern wie Trusts oder ähnlichen Rechtsgebilden dann vor, wenn Gründer, Trustees, Protektoren oder Begünstigte die ultimative Beherrschung ausüben. Anders als FATCA werden sog. «low risk entities», also Rechtsträger von denen kein Risiko für eine Steuerhinterziehung ausgeht, vom Standard ausgenommen. Welche Rechtsträger darunter zu zählen sind, ist der lokalen Gesetzgebung im meldepflichtigen Land überlassen.

Der OECD-Standard nimmt nicht nur Banken und andere Kreditinstitute, sondern auch Vermögensverwahrer und Treuhänder («Custodians»), Börsenmakler, Fonds/Investmentunternehmern und bestimmte Versicherungsunternehmen in die Pflicht, den vorgenannten Meldeanforderungen nachzukommen. Den Verfassern des OECD-Standards fällt es indessen schwer, die meldepflichtigen Finanzinstitute genauer zu definieren und verlegt sich auf einen scheinbaren Zirkelschluss: Meldepflichtige Finanzinstitute sind solche Finanzinstitute, die keine nicht-meldepflichtigen Finanzinstitute sind. Ob ein meldepflichtiges Finanzinstitut vorliegt, ist anhand von einer Vielzahl von Kriterien zu untersuchen, die im CRS niedergelegt sind. Für die Schweiz ist im Zusammenhang mit FATCA darauf hinzuweisen, dass sich schweizerische Finanzinstitute und unabhängige Vermögensverwalter bis zum 25. April 2014 beim IRS registrieren lassen müssen, wenn sie auf die «erste FATCA-Liste des IRS» kommen wollen (um sich bereits per 2. Juni 2014 Dritten gegenüber als FATCA-konformes Institut identifizieren zu können).

Die meldepflichtigen Institutionen sind verpflichtet, nach einem detaillierten Due Diligence-Prozess jene Konten zu identifizieren, über die ggf. zu melden ist. Der Due Diligence-Prozess ist im CRS-Anhang detailreich und mit Schwellenwerten für die Konten vorgegeben.

Der OECD-Standard schafft das Bankgeheimnis für alle Beteiligten definitiv ab. Für die Umsetzung dieser OECD-Zielsetzung werden die beteiligten Finanzinstitute mit erheblichen Zusatzkosten rechnen müssen – dies trotz Anlehnung an die FATCA-Logik. Inzwischen haben selbst US-amerikanische Finanzinstitute erkannt, dass der gegenseitige Informationsaustausch nach FATCA mit erheblichen Kosten für sie verbunden ist und haben an den Kongress appelliert, auf das US-Finanzministerium im Hinblick auf eine Abschaffung von FATCA einzuwirken.

Durch den OECD-Standard werden die Finanzinstitute zum verlängert Arm der Finanzverwaltungen. Der Aufwand für die Ermittlung von steuerpflichtigen Sachverhalten wird zunehmend den Finanzinstituten aufgebürdet. Ob damit – wie häufig prognostiziert – die Abschaffung von Quellen- oder Verrechnungssteuern im grenzüberschreitenden Verkehr einhergeht, weil das Steueraufkommen durch die Transparenz gesichert ist, ist zu bezweifeln. Die Einbehaltung von Steuern auf Kapitalerträge durch Zahlstellen garantiert einen komfortablen, pünktlichen und sicheren Steuerzufluss für die beteiligten Jurisdiktionen. Selbst in Deutschland wird auf die Erhebung von Quellensteuern bei Steuerinländern trotz erheblicher Transparenz der Konten nicht verzichtet. Vorteil eines einheitlichen Standards für den Informationsaustausch könnte neben der offensichtlich angestrebten Steuergerechtigkeit und Gesetzeskonformität immerhin sein, dass damit die Chance auf einen einheitlichen Standard für die Besteuerung von gewissen Finanzprodukten steigt.

Ob schliesslich der OECD-Standard seinem eigenen Anspruch gerecht wird, ein globaler Standard zu werden, bleibt abzuwarten. Im Augenblick ist zu beobachten, dass sich insbesondere Schwellenländer und Entwicklungsländer vom Muster-Doppelbesteuerungsabkommen nach OECD-Standard abwenden, weil dieses nach ihrer Optik einseitig die Industriestaaten bevorzugt (zum Beispiel in Bezug auf die Besteuerung von Lizenzen). So vertreten die Schwellen- und EntwicklungsländereigeneStandards,wie zum Beispiel in Bezug auf die Betriebsstättendefinition. Die OECD repräsentiert in erster Linie ihre 34 Mitgliedstaaten, allesamt Industrie- und Hochsteuerländer und mehrheitlich verschuldet. Diese hoffen, mit dem hier behandelten OECD-Standard zur Sanierung ihrer Staatshaushalte beizutragen. Ob auch die Schwellen-und Entwicklungsländer Vorteile von einer verstärkten Transparenz haben, bleibt abzuwarten. Auffallend ist, dass in der gemeinsamen Erklärung zur Annahme des OECD-Standards vor allem asiatische und lateinamerikanische Staaten fehlen.

(Bildquelle: © Sage78/iStockphoto)